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一、政策背景

8月18日至19日，全國旅游工作研討班在安徽省黃山市舉辦。國家旅游局局長李金早圍繞貫徹落實國務院辦公廳《關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》，就下一步重點推進的各項工作作出具體部署，提出明確要求。

在本次研討班上，李金早局長從國家旅游局層面，首次明確提出全面推動全域旅游發(fā)展的戰(zhàn)略部署，并給出量化工作目標，即“在2000多個縣中，每年以10%的規(guī)模來創(chuàng)建。今年要推進200個縣實現全域旅游，3年實現600個縣實現全域旅游?！?

李金早局長認為，“全域旅游對生產要素的配置，更能發(fā)揮旅游的導向作用！如果我們工作的重點仍然局限在景區(qū)景點，資源配置、效率提升和宏觀效果都會受限。要用全域旅游的概念，布局旅游產業(yè)發(fā)展，發(fā)揮全域旅游對生產要素布局的導向作用。”

隨后，國家旅游局下發(fā)了《關于開展“國家全域旅游示范區(qū)”創(chuàng)建工作的通知》（旅發(fā)[2015]182號）。

二、政策解讀

來也認為，全域旅游是我國旅游產業(yè)發(fā)展的又一重大戰(zhàn)略導向，將對未來旅游的資源保護、規(guī)劃設計、投資建設、運營管理等產生積極而深遠的影響。作為國內全域旅游學術研究和規(guī)劃實務的先行者，根據多年來的理論和實踐積累，我們對全域旅游政策加以解讀。

三、全域旅游的時不我待

我國旅游業(yè)已與社會經濟發(fā)展高度關聯，體現在資源利用廣度和深度與日俱增，在GDP和就業(yè)崗位中占比不斷提高，實現與其他產業(yè)門類的融合發(fā)展，在城鄉(xiāng)居民精神文化生活中的積極作用顯著增強，對地區(qū)發(fā)展方式轉型升級的引領和支撐作用日漸顯現。由此，旅游業(yè)成為中央和各級地方政府確認的主導產業(yè)和支柱產業(yè)。這既是對旅游業(yè)30年來發(fā)展成果的肯定，也是對旅游業(yè)寄予的更大期望。

另一方面，以封閉式管理的旅游景區(qū)、旅游度假區(qū)等作為主要項目形態(tài)的發(fā)展方式已經難以滿足國民旅游休閑時代的實際需求。傳統項目形態(tài)的主要問題包括不利于協調資源保護，資源利用效率偏低，容易造成同質競爭，游客體驗碎片化，不便于開展目的地管理與營銷等。這些問題共同指向對旅游生產要素配置和流動的管控方式，需要通過頂層政策設計，加以統籌解決。

可見，旅游業(yè)轉型升級勢在必行，全域旅游則是引領此輪轉型升級的必然抓手。

四、全域旅游的理所當然

在“建設美麗中國”、“綠水青山就是金山銀山”等新時期政策導向下，全域旅游理當成為我國旅游業(yè)發(fā)展的“新常態(tài)”。

首先，全域旅游是對國民旅游訴求的滿足。隨著休假制度的不斷完善和國民消費與出行能力的迅速提升，散客自由行已經并將進一步成為主導旅游形式，游客不再滿足于對景區(qū)景點的按圖索驥，而是希望在廣大城鄉(xiāng)內開展深度探訪體驗。這要求旅游業(yè)打通空間界限，打造覆蓋全域的旅游產品體系，提供全域均質化的旅游設施和服務。

其次，全域旅游是對產業(yè)可持續(xù)發(fā)展的保障。我國當前對自然、文化、生態(tài)等旅游資源和資金、技術、土地等生產要素的利用方式浪費嚴重，并造成很多不可逆的破壞。通過引入全域旅游理念，以集約化、可持續(xù)為原則，對統籌這些資源要素，實現旅游空間、業(yè)態(tài)、設施、活動等多層次體系的最優(yōu)發(fā)展，并保障旅游發(fā)展綜合效益的人際公平和代際公平。

最后，全域旅游是對旅游經濟績效的促進。游客規(guī)模早已不是我國旅游業(yè)的發(fā)展瓶頸，過度集聚的游客甚至給很多頂級景區(qū)造成管理負擔和保護困局，而游客人次均消費則增長緩慢。這反映出以景區(qū)為核心的發(fā)展模式實則難以達成“以點帶面”，想要真正提升旅游經濟績效，就必須“以面育點”，通過構建全域旅游產品和服務體系，深挖游客消費潛力。

五、全域旅游的重中之重

全域旅游是一項系統工程，政策與實務涉及廣泛，其中最為關鍵的優(yōu)先事務與政策保障應包括以下幾點。

第一，落實旅游資源的公共屬性。扭轉對山系、水系等地理單元進行的封閉式、碎片化景區(qū)開發(fā)，逐步實現公共旅游資源的整合化、開放式管理，集中供給公共旅游休閑產品，以此加強旅游目的地吸引力，擴大有效旅游容量和增進國民旅游休閑福利。

第二，探索旅游產業(yè)差別化用地。將旅游基礎設施和重大項目發(fā)展用地作為專項類目，列入土地利用總體規(guī)劃。積極利用低丘緩坡、濱水地帶、礦產采空區(qū)、灘涂用地等，鼓勵對其他產業(yè)門類的發(fā)展用地進行旅游增值復合利用，充分盤活土地資源。

第三，強化旅游產業(yè)的帶動效應。通過“旅游+”產業(yè)融合探索，引導旅游業(yè)與其他產業(yè)門類聯動實現對土地、資金、技術、人才等生產要素的高效集聚與共享利用，推動更具可操作性和可持續(xù)性的旅游業(yè)態(tài)、產品與服務創(chuàng)新。

第四，公共設施和服務體系均質化。為全域旅游景區(qū)和城鄉(xiāng)社區(qū)配置均質化的旅游公共設施、服務乃至景觀體系，在保障游客享受品質如一的旅游接待服務的同時，兼顧改善旅游目的地宜居環(huán)境，特別是提升農村旅游社區(qū)的發(fā)展能力。

第五，統籌規(guī)劃和管理以保障實效。全域旅游是對給定行政區(qū)劃內旅游發(fā)展時空體系的統籌安排，必須構建層次清晰、承接有序的規(guī)劃和管理體系。應以全域旅游為契機，進行旅游主導產業(yè)引領下的“多規(guī)融合”與“部門協作”探索。